La auditoría integral como instrumento efectivo de lucha contra el fraude y la corrupción (página 2)
Según Vargas (2004)[2], la Ley No.
27783 Ley de Bases de la Descentralización desarrolla el
Capítulo de la Constitución Política sobre
Descentralización, que regula la estructura y
organización del Estado en forma democrática,
descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno
Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo
define las normas que regulan la descentralización
administrativa, económica, productiva, financiera,
tributaria y fiscal. Esta norma establece la finalidad,
principios, objetivos y criterios generales del nuevo proceso de
descentralización, regula la conformación de las
regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres
niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los
gobiernos regionales y locales; y, regula las relaciones de
gobierno en sus distintos niveles.
Esta norma referente a la fiscalización y
control establece que, los gobiernos regionales son
fiscalizados por el Consejo Regional, también son
fiscalizados por los ciudadanos de su jurisdicción. La
norma establece asimismo que los gobiernos regionales
están sujetos al control y supervisión permanente
de la Contraloría General de la República en el
marco del Sistema Nacional de Control. El auditor interno de los
gobiernos regionales(actualmente Jefe del Organo de Control
Institucional), para los fines de control concurrente y
posterior, dependen funcional y orgánicamente de la
Contraloría General de la República. La norma
establece que la Contraloría General de la
República se organiza con una estructura descentralizada
para cumplir su función de control, y establece criterios
mínimos y comunes para la gestión y control de los
gobiernos regionales, acorde a la realidad y tipologías de
cada una de dichas instancias.
Vargas (2005)[3], indica que la Ley No.
27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; establece y
norma la estructura, organización, competencias y
funciones de los gobiernos regionales. Define la
organización democrática, descentralizada y
desconcentrada del gobierno regional conforme a la
constitución y la Ley de Bases de la
Descentralización. Los gobiernos regionales tienen como
misión organizar y conducir la gestión
pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas,
compartidas y delegadas, en el marco de las políticas
nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral
y sostenible de la región. Esta norma también
establece que los planes, presupuestos objetivos, metas y
resultados del gobierno regional serán difundidos a la
población en base a la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública No. 27806. Se establece que la
administración Pública Regional está
orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a
una evaluación de desempeño. Los gobiernos
regionales incorporarán a sus programas de acción
mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la
ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y
perspectivas de su gestión
La Ley en referencia, establece que el gobierno regional
está sujeto a la fiscalización permanente del
Congreso de la República, del Consejo Regional y la
ciudadanía, conforme a la ley y al Reglamento del Consejo
Regional. El control a nivel regional está a cargo del
Organo Regional de Control Interno, el cual depende
funcionalmente y orgánicamente de la Contraloría
General de la república conforme a la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República.
BASE LEGAL DE LA
INVESTIGACIÓN
Constituyen normas aplicables al presente trabajo, entre
otras, las siguientes:
MORMAS GENERALES:
a) Constitución Política del
Perú;b) Código Civil
c) Código Penal
d) Ley de Procedimientos
Administrativos.e) Ley No. 27245 – Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal. Ley No. 27958 modificatoria de la Ley
No. 27245.f) Ley No. 27806 – Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública.g) Ley No. 28194 – Ley de lucha contra la
evasión y para la formalización de la
economía.h) D.S. No. 083-2004-PCM – TUO de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado.i) Ley No. 28112 – Ley Marco de la
Administración Financiera del Sector
Público.j) Ley No. 28411 – Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto.k) Ley No. 28652 – Ley de Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal
2006.l) No. 28653 – Ley de Equilibrio Financiero del
Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2006.m) Ley No. 28654 – Ley de Endeudamiento del
Sector Público para el Año Fiscal
2006.n) Ley No. 27785 – Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República.o) Ley No. 27312 – Ley de Gestión de la
Cuenta General de la República.
NORMAS SOBRE GOBIERNOS REGIONALES:
a) Ley No. 27783 – Ley de Bases de la
Descentralizaciónb) Ley No. 27867 – Ley Orgánica de
Gobiernos Regionalesc) Ley No. 28273 – Ley de Sistema de
Acreditación de los Gobiernos Regionales y
Locales.d) D. Leg. No. 955 – Ley de
Descentralización Fiscal.
GOBIERNOS REGIONALES
De acuerdo con Vargas (2005)[4], el
artículo 189° de la Constitución
Política del Perú de 1993 se establece que "El
territorio de la República se divide en regiones,
departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones
se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y
desconcentrada"
La Descentralización es la transferencia a
diversas regiones de parte de la autoridad que antes
ejercía el Gobierno General[5]
La regionalización es la
organización de un país con criterios
descentralizadores.
La desconcentración, se da cuando una
institución del Estado establece dependencias para el
cumplimiento oportuno y efectivo de sus objetivos
específicos, objetivos generales, misión y
visión institucional[6]
Según Vargas (2005)[7], la Ley No.
27783 que aprueba la Ley de Bases de la
Descentralización, establece que la
descentralización tiene como finalidad el desarrollo
integral, armónico y sostenible del país, mediante
la separación de competencias y funciones, y el
equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno,
en beneficio de la población
La descentralización se sustenta y rige por los
siguientes principios generales: es permanente, es
dinámica, es irreversible, es demócrata, es
integral, es subsidiaria y es gradual. La
descentralización cumplirá, a lo largo de su
desarrollo, los siguientes objetivos políticos: i)
Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución
ordenada de las competencias públicas y la adecuada
relación entre los distintos niveles de gobierno y la
administración estatal; ii) Representación
política y de intermediación hacia los
órganos de gobierno nacional, regional y local,
constituidos por elección democrática; iii)
Participación y fiscalización de los ciudadanos en
la gestión de los asuntos públicos de cada
región y localidad; e, iv) Institucionalización de
sólidos gobiernos regionales y locales. Los objetivos a
nivel económico son los siguientes: i) Desarrollo
económico, autosostenido y de la competitividad de las
diferentes regiones y localidades del país, en base a su
vocación y especialización productiva; ii)
Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos
en todo el territorio nacional; iii) Disposición de la
infraestructura económica y social necesaria para promover
la inversión en las diferentes circunscripciones del
país; iv) Redistribución equitativa de los recursos
del Estado; y v) Potenciación del financiamiento regional
y local. Los Objetivos a nivel administrativo son los
siguientes: i) Modernización y eficiencia de los procesos
y sistemas de administración que aseguren la adecuada
provisión de los servicios públicos; ii)
Simplificación de trámites en las dependencias
públicas nacionales, regionales y locales; y, iii)
Asignación de competencias que evite la innecesaria
duplicidad de funciones y recursos y la elusión de
responsabilidades en la prestación de los servicios. Los
Objetivos a nivel social, son los siguientes: i)
Educación y capacitación orientadas a forjar un
capital humano, la competitividad nacional e internacional; ii)
Participación ciudadana en todas sus formas de
organización y control social; iii) Incorporar la
participación de las comunidades campesinas y nativas,
reconociendo la interculturalidad y superando toda clase de
exclusión y discriminación; y, iv) Promover el
desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las
condiciones de vida de la población para la
superación de la pobreza. Los objetivos a nivel ambiental
son: i) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde
los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo; ii)
Gestión sostenible de los recursos naturales y
mejoramiento de la calidad ambiental; y, iii) Coordinación
y concertación interinstitucional y participación
ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de
Gestión ambiental.
La regionalización de acuerdo con la Ley
de Bases de la Descentralización[8]es la
división política del país en unidades
territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos,
naturales, sociales e institucionales, integradas
histórica, económica, administrativa, ambiental y
culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo,
especialización y competitividad productiva, sobre cuyas
circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos
regionales.
GOBIERNOS REGIONALES.
Según Vargas (2005)[9], la
Ley No. 27867, es la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Esta norma establece la estructura, organización,
competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la
organización democrática descentralizada y
desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la
Constitución y a la Ley de Bases de la
Descentralización
Los Gobiernos Regionales son personas jurídicas
de derecho público, con autonomía política,
económica y administrativa en asuntos de su competencia,
constituyendo, para su administración económica y
financiera, un Pliego Presupuestal.
Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial
fomentar el desarrollo regional sostenible, promoviendo la
inversión pública y privada y el empleo y
garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de
oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y
programas nacionales, regionales y locales de
desarrollo.
GESTIÓN CORPORATIVA DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES.
La gestión corporativa se puede definir como el
sistema mediante el cual los Gobiernos Regionales son dirigidos y
controlados.
La gestión de los Gobiernos Regionales se lleva a
cabo mediante planes de desarrollo y presupuestos.
MISIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL:
La misión de los gobiernos regionales es
organizar y conducir la gestión pública regional de
acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas,
en el marco de las políticas nacionales y sectoriales,
para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la
región.
LOS GOBIERNOS REGIONALES Y EL DESARROLLO
REGIONAL:
El desarrollo regional comprende la aplicación
coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de
desarrollo económico, social, poblacional, cultural y
ambiental, a través de planes, programas y proyectos
orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento
económico armonizado con la dinámica
demográfica.
PRINCIPIOS RECTORES DE LAS POLÍTICAS Y LA
GESTIÓN CORPORATIVA REGIONAL:
Los Gobiernos Regionales, se sustentan en principios
rectores de las políticas y la gestión
regional, tales como: participación, transparencia,
gestión moderna y rendición de cuentas, eficacia,
eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad,
subsidiariedad, concordancia de políticas,
especialización de funciones, competitividad e
integración.
COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES:
Los Gobiernos Regionales tienen competencias
constitucionales y competencias exclusivas y compartidas
establecidas en la Constitución y la Ley de Bases de la
Descentralización.
ESTRUCTURA ORGÁNICA:
Según Vargas (2005)[10], la
dirección del Gobierno Regional está a cargo de la
Presidencia Regional y las funciones ejecutivas y administrativas
corresponden al Gerente General Regional y los Gerentes
Regionales, según lo establecido en la Ley Orgánica
y el Reglamento de Organización y Funciones aprobado por
el Consejo Regional.
La administración regional se ejerce bajo un
sistema gerencial y se sustenta en la planificación
estratégica, organización, dirección,
ejecución, evaluación y control, dentro del marco
de las normas emitidas por los sistemas administrativos
nacionales.
ORDENAMIENTO NORMATIVO REGIONAL:
Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se
adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden
invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni
de los otros niveles de gobierno.
Los Gobiernos Regionales, a través de sus
órganos de gobierno, dictan las normas y disposiciones
siguientes:
a. El Consejo Regional: Ordenanzas
Regionales y Acuerdos del Consejo Regional.b. La Presidencia Regional: Decretos
Regionales y Resoluciones Regionales.
RÉGIMEN LABORAL DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES:
Los funcionarios y servidores a cargo de los Gobiernos
Regionales se sujetan al régimen laboral general aplicable
a la administración pública, conforme a ley. El
Régimen pensionario aplicable a los trabajadores
será de acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de
Pensiones o del Sistema Privado de Pensiones.
FUNCIONES:
Según Vargas (2005)[11]Las
funciones de los Gobiernos Regionales se ejercerán con
sujeción al ordenamiento jurídico establecido por
la Constitución, la Ley de Bases de
Descentralización y demás leyes de la
República. Dentro de las funciones generales que
desarrolla tenemos:
a) Función normativa y
reguladora;b) Función de planeamiento;
c) Función administrativa y
ejecutora;d) Función de promoción de las
inversionese) Función de supervisión,
evaluación y control
Los Gobiernos Regionales desarrollan funciones
específicas en materia de:
a) Educación, cultura, ciencia,
tecnología, deporte y recreación;b) Trabajo, promoción del empleo y la
pequeña y microempresa;c) Salud;
d) Población;
e) Agraria;
f) Pesquería;
g) Ambiental y de ordenamiento
territorial;h) Industria;
i) Comercio;
j) Transportes;
l) Vivienda y saneamiento;
m) Energía, minas e
hidrocarburos;n) Desarrollo social e igualdad de
oportunidades;o) Defensa Civil;
p) Administración y Adjudicación
de terrenos de propiedad del Estado;q) Turismo; y,
r) Artesanía
RÉGIMEN ECONÓMICO Y FINANCIERO
REGIONAL:
De acuerdo con Vargas (2005)[12], se
consideran recursos de los Gobiernos Regionales los
señalados en la Ley de Bases de la
Descentralización:
a) Los bienes muebles e inmuebles de su
propiedadb) Las asignaciones y transferencias
específicas para su funcionamiento, que se establezcan
en la Ley Anual de Presupuesto.c) Los tributos creados por Ley a su
favord) Los derechos económicos que generen
por las privatizaciones y concesiones que otorguen, y
aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo
conceptoe) Los recursos asignados del Fondo de
Compensación Regionalf) Los recursos asignados por concepto de
canong) El producto de sus operaciones financieras y
las de crédito interno concertadas con cargo a su
patrimonio propio. Las operaciones de crédito externo
requieren el aval o garantía del Estado, y se sujetan
a la ley de endeudamiento públicoh) Sus ingresos propios y otros que determine
la ley
DOCTRINA SOBRE GESTIÓN
CORPORATIVA:
Los gobiernos regionales deben planear adecuadamente sus
actividades, organizar los recursos disponibles, dirigir
técnicamente la operatividad, coordinar y controlar las
funciones y actividades; por tanto es necesario tomar en cuenta
los distintos aspectos doctrinarios respecto a este importante
aspecto empresarial.
Analizando a Terry (2000)[13], el la
gestión corporativa está siendo desafiado por
fuerzas que se desarrollan por un ambiente cambiante. Factores
importantes entre estas fuerzas son la generación de
cantidades enormes de conocimientos, el desarrollo de una
tecnología casi increíble, las grandes alteraciones
en el ambiente general en el cual opera la gerencia y el diluvio
de valores humanos cambiantes. Continúa Terry, diciendo
que las etapas de la gestión corporativa son:
planeación, organización, ejecución y
control; las mismas que son los medios por las cuales se dirigen
los gobiernos regionales.
La planeación, se aplica para aclarar,
ampliar y determinar los objetivos y los cursos de acción
que deban tomarse; para la previsión; establecer
condiciones y suposiciones bajo las cuales debe hacerse el
trabajo; seleccionar e indicar las áreas para el logro de
los objetivos; establecer un plan de logros; establecer
políticas, procedimientos, estándares y
métodos de logros; anticipar los problemas futuros
posibles; modificar los planes a la luz de los resultados del
control
La organización, se aplica para distribuir
el trabajo entre el grupo y para establecer y reconocer las
relaciones y autoridad necesarias; subdividir el trabajo en
tareas operativas; disponer las tareas operativas de grupo en
puestos operativos; reunir las posiciones operativas entre
unidades relacionadas y administrables; definir los requisitos
del puesto de trabajo; seleccionar y colocar al elemento humano
en puesto adecuado; delegar la debida autoridad en cada miembro
de la gestión; proporcionar instalaciones y otros recursos
al personal; revisar la organización a la luz de los
resultados del control
La ejecución, se realiza con la
participación práctica, activa y dinámica de
todos los involucrados por la decisión o el acto
gerencial; conduce y reta a otros para que hagan lo mejor que
puedan; guía a los subordinados para que cumplan con las
normas de funcionamiento; destacar la creatividad para descubrir
nuevas o mejores formas de administrar y desempeñar el
trabajo; alabar y reprimir con justicia; recompensar con
reconocimiento y pago el trabajo bien hecho; revisar la
ejecución a la luz de los resultados del
control.
El control de las actividades, esta fase se aplica para
comparar los resultados con los planes en general; evaluar los
resultados contra las normas de planeación y
ejecución empresarial; idear medios efectivos para
medición de las operaciones; hacer que los elementos de
medición sean conocidos; transferir datos detallados de
forma que muestren comparaciones y variaciones; sugerir acciones
correctivas, si son necesarias; informar de las interpretaciones
a los miembros responsables; ajustar el plan a la luz de los
resultados del control.
En la practica de la gestión corporativa, estas
etapas del proceso están entrelazadas e interrelacionadas;
la ejecución de una función no cesa enteramente
antes de que se inicie la siguiente. La secuencia debe adaptarse
al objetivo específico o al proyecto en particular.
Típicamente un gerente está comprometido con muchos
objetivos y puede encontrarse con cada uno en diferentes etapas
del proceso.
CONTROL EFECTIVO DE LAS ACTIVIDADES
MULTISECTORIALES.
EL CONTROL EN EL MARCO DE LAS NORMAS
REGIONALES.
De acuerdo con Tuesta (2000)[14] y
Yarasca (2005)[15]; en el marco del principio de
gestión moderna y rendición de cuentas, la
Administración Pública Regional está
orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a
una evaluación de desempeño. Los gobiernos
regionales incorporarán a sus programas de acción
mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la
ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y
perspectivas de su gestión. La audiencia Pública
será una de ellas. Los titulares de la
administración pública regional son gestores de los
intereses de la colectividad y están sometidos a las
responsabilidades establecidas.
CONTROL Y DEFENSA DE LOS INTERESES DEL GOBIERNO
REGIONAL:
FISCALIZACION.- Según Vargas
(2005)[16], el Gobierno Regional está
sujeto a la fiscalización permanente del Congreso de la
República, del Consejo Regional y la Ciudadanía,
conforme a Ley y al Reglamento del Consejo Regional. En la
práctica el Congreso de la República solo realiza
la fiscalización puntual, es decir, aquella que
está orientada a denuncias puntuales; en cuanto a la
ciudadanía, la misma no viene realizando ninguna
fiscalización.
CONTROL.- Según Osorio
(2005)[17], el control a nivel regional
está a cargo del Órgano Regional de Control Interno
(ORCI), el cual depende funcional y orgánicamente de la
Contraloría General de la República conforme a la
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República. El
órgano de Control Regional está bajo la Jefatura de
un funcionario seleccionado y nombrado por la Contraloría
General de la República, mediante concurso público
de méritos. Su ámbito de control abarca a todos los
órganos del Gobierno Regional y todos los actos y
operaciones conforme a Ley.
El Jefe del Órgano de Control Regional emite
informes anuales al Consejo Regional acerca del ejercicio de sus
funciones y del estado del control del uso de recursos y fondos
públicos. Estos informes son públicos. Las
observaciones, conclusiones y recomendaciones de cada
acción de control se publican en el Portal del Gobierno
Regional.
Los gobiernos regionales realizan una frondosa gama de
funciones en materia de educación, cultura, ciencia,
tecnología, deporte y recreación; trabajo,
promoción del empleo y la pequeña y microempresa;
salud; población; agraria; pesquera; ambiental y de
ordenamiento territorial; industria; comercio;
telecomunicaciones; vivienda y saneamiento; energía, minas
e hidrocarburos; desarrollo social e igualdad de oportunidades;
defensa civil; administración y adjudicación de
terrenos de propiedad del Estado; turismo; y, artesanía.
Para concretar todas estas funciones, de por medio están
recursos humanos, materiales y financieros por tanto son motivo
de control preventivo, concurrente y posterior en el marco del
Sistema Nacional de Control.
CONTROL EFECTIVO.
Según Arens & Loebbecke
(2000)[18], el control interno es un proceso
continuo realizado por la presidencia o dirección,
gerencia y, el personal de la entidad; para proporcionar
seguridad razonable, respecto a sí están
lográndose los objetivos siguientes:
promover la efectividad, eficiencia y
economía en las operaciones y, la calidad en los
servicios que debe brindar cada entidad
pública;proteger y conservar los recursos públicos
contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido,
irregularidad o acto ilegal;cumplir las leyes, reglamentos y otras normas
gubernamentales; y,elaborar información financiera válida
y confiable, presentada con oportunidad.
Promover la efectividad, eficiencia y economía
en las operaciones y la calidad en los servicios que debe brindar
cada entidad pública. Este objetivo se refiere al
control interno que adopta la administración para asegurar
que se ejecuten las operaciones, de acuerdo a criterios de
efectividad, eficiencia y economía. Tales controles
comprenden los procesos de planeamiento, organización,
dirección y control de las operaciones en los programas,
así como los sistemas de medición de rendimiento y
monitoreo de las actividades ejecutadas.
La efectividad tiene relación directa con el
logro de los objetivos y metas programadas; la eficiencia se
refiere a la relación existente entre los bienes o
servicios producidos y los recursos utilizados para producirlos;
en tanto que, la economía, se refiere a los
términos y condiciones bajo los cuales se adquieren
recursos físicos, financieros y humanos, en cantidad y
calidad apropiada y al menor costo posible. El control de calidad
en los gobiernos regionales debe permitir promover mejoras en las
actividades que desarrollan las entidades y proporcionar mayor
satisfacción en el público, menos defectos y
desperdicios, mayor productividad y menores costos en los
servicios.
Proteger y conservar los recursos públicos
contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido,
irregularidad o acto ilegal. Este objetivo está
relacionado con las medidas adoptadas por la
administración para prevenir o detectar operaciones no
autorizadas, acceso no autorizado a recursos o, apropiaciones
indebidas que podrían resultar en pérdidas
significativas para la entidad, incluyendo los casos de
despilfarro, irregularidad o uso ilegal de recursos. Los
controles para la protección de activos no están
diseñados para cautelar las pérdidas derivadas de
actos de ineficiencia gerencial, como por ejemplo, adquirir
equipos innecesarios o insatisfactorios.
Cumplimiento de leyes, reglamentos y otras normas
gubernamentales. Este objetivo se refiere a que los
administradores gubernamentales, mediante el dictado de
políticas y procedimientos específicos, aseguran
que el uso de los recursos públicos sea consistente con
las disposiciones establecidas en las leyes y reglamentos, y
concordante con las normas relacionadas con la gestión
gubernamental.
Elaborar información financiera válida
y confiable, presentada con oportunidad. Este objetivo tiene
relación con las políticas, métodos y
procedimientos dispuestos por la administración para
asegurar que la información financiera elaborada por la
entidad es válida y confiable, al igual que sea revelada
razonablemente en los informes. Una información es
válida porque se refiere a operaciones o actividades que
ocurrieron y que tiene las condiciones necesarias para ser
considerada como tal; en tanto que una información
confiable es aquella que brinda confianza a quien la
utiliza.
ESTRUCTURA DEL CONTROL INTERNO:
De acuerdo con Blanco (2001)[19], se
denomina estructura de control interno al conjunto de planes,
métodos, procedimientos y otras medidas, incluyendo la
actitud de la dirección de una entidad, para ofrecer
seguridad razonable respecto a que están lográndose
los objetivos del control interno. El concepto moderno del
control interno discurre por cinco componentes y diversos
elementos, los que se integran en el proceso de gestión y
operan en distintos niveles de efectividad y eficiencia.. Esto
permite que los directores de las entidades se ubiquen en el
nivel de supervisores del sistema de control, en tanto que los
gerentes que son los verdaderos ejecutivos, se posicionen como
los responsables del sistema de control interno, a fin de
fortalecerlo y dirigir los esfuerzos hacia el logro de sus
objetivos.
Según el Informe COSO[20]Para
operar la estructura de control interno se requiere la
implementación de sus componentes, que se encuentran
interrelacionados e integrados al proceso administrativo. Los
componentes pueden considerarse como un conjunto de normas que
son utilizadas para medir el control interno y determinar su
efectividad, los que se describen a
continuación:
– Ambiente de Control Interno
Evaluación del Riesgo
Sistema de información y
comunicacionesActividades de Control Gerencial
Actividades de Monitoreo
Ambiente de Control Interno
Se refiere al establecimiento de un entorno que estimule
e influencie las tareas de las personas con respecto al control
de sus actividades. Como el personal resulta ser la esencia de
cualquier entidad, sus atributos constituyen el motor que la
conduce y la base sobre la que todo descansa.
El ambiente de control tiene gran influencia en la forma
en que son desarrolladas las operaciones, se establecen los
objetivos y estiman los riesgos. Igualmente, tiene
relación con el comportamiento de los sistemas de
información y con las actividades de monitoreo. Son
elementos del ambiente de control, entre otros, integridad y
valores éticos, estructura orgánica,
asignación de autoridad y responsabilidad y
políticas para la administración de
personal.
Evaluación del riesgo:
El riesgo se define como la probabilidad de que un
evento o acción afecte adversamente a la entidad. Su
evaluación implica la identificación,
análisis y manejo de los riesgos relacionados con la
elaboración de estados financieros y que pueden incidir en
el logro de los objetivos del control interno en la entidad.
Estos riesgos incluyen eventos o circunstancias internas o
externas que pueden afectar el registro, procesamiento y reporte
de información financiera, así como las
representaciones de la gerencia en los estados financieros. Son
elementos de la evaluación del riesgo, entre otros,
cambios en el ambiente operativo del trabajo, ingreso de nuevo
personal, implementación de sistemas de información
nuevos y reorganización en la entidad. La
evaluación de riesgos debe ser responsabilidad de todos
los niveles gerenciales involucrados en el logro de objetivos.
Esta actividad de auto-evaluación que practica la
dirección debe ser revisada por los auditores internos
para asegurar que los objetivos, enfoque, alcance y
procedimientos han sido apropiadamente realizados. También
esta auto-evaluación debe ser revisado por los auditores
externos en su examen anual.
Actividades de control gerencial:
Se refieren a las acciones que realiza la gerencia y
otro personal de la entidad para cumplir diariamente con las
funciones asignadas. Son importantes porque en sí mismas
implican la forma correcta de hacer las cosas, así como
también porque el dictado de políticas y
procedimientos y la evaluación de su cumplimiento,
constituyen medios idóneos para asegurar el logro de
objetivos de la entidad. Son elementos de las actividades de
control gerencial, entre otros, las revisiones del
desempeño, el procesamiento de información
computarizada, los controles relativos a la protección y
conservación de los activos, así como la
división de funciones y responsabilidades.
Sistema de Información y
Comunicación
Está constituido por los métodos y
procedimientos establecidos para registrar, procesar, resumir e
informar sobre las operaciones financieras de una entidad. La
calidad de la información que brinda el sistema afecta la
capacidad de la gerencia para adoptar decisiones adecuadas que
permitan controlar las actividades de la entidad. En el sector
público el sistema integrado de información
financiera debe propender al uso de una base de datos central y
única, soportada por tecnología informática
y telecomunicaciones, accesible para todos los usuarios de las
áreas de presupuesto, tesorería, endeudamiento
público y contabilidad gubernamental, en el nivel central
y en el nivel operativo y, para los administradores
gubernamentales. La comunicación implica proporcionar un
apropiado entendimiento sobre los roles y responsabilidades
individuales involucradas en el control interno de la
información financiera dentro de una entidad.
Actividades de Monitoreo:
Representan al proceso que evalúa la calidad del
control interno en el tiempo y permite al sistema reaccionar en
forma dinámica, cambiando cuando las circunstancias
así lo requieran. Se orienta a la identificación de
controles débiles, insuficientes o innecesarios y,
promueve su reforzamiento. El monitoreo se lleva a cabo de tres
formas: (a) durante la realización de actividades diarias
en los distintos niveles de la entidad; (b) de manera separada
por personal que no es el responsable directo de la
ejecución de las actividades, incluidas las de control; y,
(c) mediante la combinación de ambas
modalidades.
RESPONSABILIDAD DE LA DIRECCIÓN EN LA
IMPLEMENTACIÓN DEL CONTROL INTERNO:
Según Contreras (1995)[21], el
control interno es efectuado por diversos niveles, cada uno de
ellos con responsabilidades importantes. Los directivos, la
gerencia y los auditores internos y otros funcionarios de menor
nivel contribuyen para que el sistema de control interno funcione
con efectividad, eficiencia y economía.
Una estructura sólida del control interno es
fundamental para promover el logro de sus objetivos y la
eficiencia y economía en las operaciones de cada entidad.
Por ello, la dirección es responsable de la
aplicación y supervisión del control interno.La
legislación puede establecer la definición del
control interno y sus objetivos, así como prescribir las
políticas que se deben aplicar para supervisar la
estructura de control interno e informar sobre su
idoneidad.
La dirección de una entidad gubernamental debe
adoptar una actitud positiva frente a los controles internos, que
le permita tener una seguridad razonable, en cuanto a que los
objetivos del control interno han sido logrados.
Para contribuir al fortalecimiento del control interno
en los gobiernos regionales, la dirección debe asumir el
compromiso de implementar los criterios que se enumeran a
continuación:
Apoyo institucional a los controles
internos;Responsabilidad sobre la gestión;
Clima de confianza en el trabajo;
Transparencia en la gestión gubernamental;
y,Seguridad razonable sobre el logro de los objetivos
del control interno.
Apoyo Institucional al control
interno:
Interpretando a Cashin, Neuwirth & Levy
(1998)[22], los directivos y todo el personal de
la entidad deben mostrar y mantener una actitud positiva y de
apoyo a los controles internos. La actitud es una
característica de la alta dirección de cada entidad
y se refleja en todos los aspectos relativos a su
actuación. Su participación y apoyo favorece la
existencia de una actitud positiva.
Esta actitud puede lograrse mediante el compromiso de la
dirección por implementar controles internos apropiados en
la entidad y asignarles la debida prioridad. Los directivos deben
demostrar su apoyo a los controles internos efectivos, destacando
la importancia de una auditoría integral objetiva e
independiente, que identifica las áreas en que puede
mejorarse el rendimiento y, reaccionando favorablemente ante la
información que incluye sus informes.
Los funcionarios y empleados de la entidad deben aplicar
los controles internos y adoptar medidas que promuevan su
efectividad. El respaldo de la alta dirección sobre los
controles internos repercute sobre el nivel de rendimiento y
favorece la calidad de éstos.
Respondabilidad:
Según el MAGU (1998)[23], la
respondabilidad (accountability), se entiende como el deber de
los funcionarios o empleados de rendir cuenta ante una autoridad
superior y ante el público por los fondos o bienes
públicos a su cargo y/o por una misión u objetivo
encargado y aceptado. Este proceso se sub-divide en
respondabilidad financiera y respondabilidad
gerencial.
La respondabilidad financiera, es aquella
obligación que asume una persona que maneja fondos o
bienes públicos de responder ante su superior y
públicamente ante otros, sobre la manera como
desempeñó sus funciones.
La respondabilidad gerencial, se refiere a las acciones
de informar que realizan los funcionarios y empleados sobre como
gastaron los fondos o manejaron lo bienes públicos,
sí lograron los objetivos previstos y, si éstos,
fueron cumplidos con eficiencia y economía.
Corresponde a la dirección de cada entidad
promover el proceso de respondabilidad institucional. Para su
implementación se requiere de la existencia de una
administración financiera moderna, acompañada de
una estructura de control interno sólida.
Clima de confianza en el trabajo:
Interpretando a Elorreaga (2002)[24], la
dirección y gerencia deben fomentar un apropiado clima de
confianza que asegure el adecuado flujo de información
entre los empleados de la entidad. La confianza tiene su base en
la seguridad de otras personas y en su integridad y competencia,
cuyo entorno las anima a conocer los aspectos propios de su
responsabilidad.
La confianza mutua entre empleados crea las condiciones
para que exista un buen control interno. La confianza apoya el
flujo de información que los empleados necesitan para
tomar decisiones, así como también la
cooperación y la delegación de funciones
contribuyen al logro efectivo de los objetivos de la
entidad.
La comunicación abierta depende del nivel de
confianza existente dentro de la entidad. Un alto nivel de
confianza anima a las personas a tener la seguridad de conocer
todo lo que sea de su competencia. Compartir tales informaciones
refuerza el control, al reducir la dependencia y la presencia
continuada, respecto de una persona con buen juicio y
habilidad.
La fluidez de las comunicaciones entre los servidores y
la voluntad para delegar funciones son indicadores del nivel de
confianza existente entre ellos. Los cambios en la entidad tales
como su reorganización indefinida o reducción de
personal en forma periódica, puede impactar sobre una
atmósfera de confianza, particularmente, si tales cambios
son implementados de manera inconsistente con los valores de la
organización.
Corresponde a la dirección y gerencia de cada
entidad establecer los mecanismos que fomenten un clima de
confianza que asegure el adecuado flujo de información
entre las unidades y los servidores de su entidad.
Transparencia en la Gestión
Gubernamental:
Analizando a Holmes (1999)[25], podemos
indicar que la demanda de mayor información sobre el
funcionamiento de las entidades, programas, proyectos y otros
servicios gubernamentales es cada vez más notoria. Tanto
los legisladores, como los gerentes gubernamentales y el
público en general, tienen interés en conocer si
los fondos fiscales se administran correctamente, de acuerdo a
ley y, si los fines para los cuales fueron autorizados los
recursos se están cumpliendo.
La transparencia en la gestión de los recursos
del Estado comprende, de un lado, la obligación de la
entidad pública de divulgar información sobre las
actividades ejecutadas relacionadas con el cumplimiento de sus
fines y, de otro lado, la facultad del público de acceder
sin restricciones a tal información, para conocer y
evaluar en su integridad, el desempeño y la forma de
conducción de la gestión gubernamental.
Corresponde a la dirección de cada entidad
establecer políticas generales para promover la
transparencia en la gestión de los recursos
públicos y permitir el acceso del público a las
informaciones que genere. Igualmente, corresponde a los
órganos del Sistema Nacional de Control examinar e
informar sobre la calidad de la información que las
entidades públicas brindan al público.
Seguridad razonable sobre el logro de los Objetivos del
Control Interno
La estructura de control interno debe proporcionar
seguridad razonable de que los objetivos del control interno han
sido logrados. La seguridad razonable se refiere a que el costo
del control interno, no debe exceder el beneficio que se espera
obtener de él. La dirección de cada entidad debe
identificar los riesgos que implican las operaciones y, estimar
el margen de riesgo aceptable en términos cuantitativos y
cualitativos, de acuerdo con las circunstancias.
Establecer controles internos rentables que permitan
minimizar el riesgo, requiere de una adecuada comprensión
por parte de la dirección de los objetivos que desea
lograr, en vista que podrían diseñarse sistemas con
controles excesivos en áreas concretas, con el consecuente
efecto negativo sobre otras operaciones.
LIMITACIONES DE LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL
INTERNO:
Según el Informativo Caballero Bustamante
(2002)[26], ninguna estructura de control interno,
por muy óptima que sea, puede garantizar por si misma, una
gestión efectiva y eficiente, así como registros e
información financiera integra, exacta y confiable, ni
puede estar libre de errores, irregularidades o fraudes,
especialmente, cuando aquellas tareas competen a cargos de
confianza. Los controles internos que dependen de la
segregación de funciones, podrían resultar no
efectivos si existiera colusión entre los empleados. Los
controles de autorización podrían ser objeto de
abuso por la misma persona que adopta la decisión de
implementarlos o mantenerlos.
Como en ciertos casos, la propia dirección
podría no observar los controles internos que ella misma
ha establecido, mantener una estructura de control interno que
elimine cualquier riesgo de pérdida, error, irregularidad
o fraude, resultaría un objetivo imposible y, es probable
que, más costoso que los beneficios que se esperan
obtener.
Cualquier estructura de control interno depende del
factor humano y, consecuentemente, puede verse afectada por un
error de concepción, criterio o interpretación,
negligencia o distracción.
Aunque pueda controlarse la competencia e integridad del
personal que concibe y opera el control interno mediante una
adecuado proceso de selección y entrenamiento;
éstas cualidades pueden ceder a presiones externas o
internas dentro de la entidad. Es más, si el personal que
realiza el control interno no entiende cual es su función
en el proceso o decide ignorarlo, el control interno
resultará ineficaz.
Los cambios en la entidad y en la dirección
pueden tener impacto sobre la efectividad del control interno y
sobre el personal que opera los controles. Por esta razón,
la dirección debe evaluar periódicamente los
controles internos, informar al personal de los cambios que se
implementen y, dar un buen ejemplo a todos
respetándolos.
CONTROL DE CALIDAD SOBRE LOS SERVICIOS
BRINDADOS
Según el Instituto de Auditores Internos del
Perú (2001)[27], la dirección debe
promover la aplicación del control de calidad para conocer
la bondad de sus servicios y/o productos, el grado de sus
servicios y/o productos, el grado de satisfacción de parte
del público y el impacto de sus programas o
actividades.
El control de calidad aplicado en el sector
gubernamental, debe permitir a las entidades promover mejoras e
incrementar la eficacia en las actividades que desarrollan.
Cuando se aplica de un modo eficaz el control de calidad, puede
proporcionar mayor satisfacción en el público,
menos defectos y desperdicio en la producción de bienes
y/o servicios, mayor productividad y menores costos; por ello, es
importante crear un ambiente en donde la calidad tenga la
más alta prioridad institucional.
La implementación de la calidad en la entidad
debe partir del análisis de las necesidades del
público y la evaluación objetiva respecto del grado
en que son satisfechas. Esto incluye el diseño de un plan
para cerrar la brecha existente entre la situación actual
y la deseada. Corresponde a los administradores gubernamentales
establecer metas de calidad y proporcionar recursos para
desarrollar los programas de calidad, dentro de un libre flujo de
información y de acuerdo a la disponibilidad de recursos
existente.
La capacitación en el manejo de las
técnicas de control de calidad, resulta ser una
herramienta importante para incrementar las habilidades de los
servidores. Los esfuerzos para mejorar la calidad requieren del
apoyo y la participación de la alta dirección y de
quienes trabajan en equipo para implementar los
cambios.
Corresponde a la dirección, el
monitoreo de los esfuerzos para mejorar y controlar la calidad de
los servicios, mediante la utilización de herramientas y
técnicas, tales como el control estadístico de la
calidad y la aplicación de programas de mejoramiento
continuo. Asimismo, compete a la dirección administrar los
obstáculos que puedan ser creados en los niveles de
decisión intermedios, al ver disminuir su poder de
decisión por la reducción de las barreras
funcionales y por un mayor trabajo en equipo.NORMAS DE CONTROL
INTERNO PARA LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
GUBERNAMENTAL:
Según la Contraloría General de la
República (1998)[28], la
administración financiera como sistema de apoyo de la
administración pública, es definida como el sistema
por medio del cual tiene lugar la planificación,
recaudación, asignación, financiación,
custodia, registro e información, dando como resultado la
gestión eficiente de los recursos financieros
públicos necesarios para la atención de las
necesidades sociales. Los componentes del sistema de
administración financiera son: presupuesto,
tesorería, endeudamiento público y contabilidad.
Estos componentes incluyen controles internos y durante el ciclo
fiscal tienen a su cargo la responsabilidad de proyectar,
procesar e informar las operaciones referidas a la
administración de los recursos financieros
gubernamentales.
Las normas de control interno para la
administración financiera gubernamental se orientan a
promover controles claves en las diferentes áreas de los
sistemas de administración financiera gubernamental,
dentro de una óptica que posibilite la integración
de los controles internos y la información que procesan
las áreas siguientes: Presupuesto, Tesorería,
Endeudamiento público y Contabilidad.
Aún cuando los procesos relacionados con el
endeudamiento público, no tienen las
características propias de un sistema de gestión
financiera, se considera importante incluir esta área del
sector público dentro de las normas de control
interno.
AUDITORÍA INTEGRAL
Bravo (2003)[29], indica que la auditoria
integral es la ejecución de exámenes estructurados
de programas, organizaciones, actividades o segmentos operativos
de una entidad publica o privada, con el propósito de
medir e informar sobre la utilización, de manera
económica y eficiente, de sus recursos y el logro de sus
objetivos operativos. En síntesis la auditoria integral es
el proceso que tiende a medir el rendimiento real con
relación al rendimiento esperado. La auditoria integral
inevitablemente tenderá a formular recomendaciones
destinadas a mejorar el rendimiento y alcanzar el existo
deseado
Según, Alderuccio, (2005)[30], la
Auditoria integral, es el informe realizado por un contador
publico matriculado, donde coordina en forma interactiva e
interdisciplinaria a otros profesionales y técnicos. En la
auditoria integral, la Información financiera,
económica, la calidad, las normas, leyes y resoluciones
nacionales e internacionales son los censores utilizados para que
los estados contables, con sus notas, cuadros y anexos, agreguen
valor científicamente a los usuarios. Cada especialista
trabaja un plan con el objeto de un informe final anual o
intermedio.
De acuerdo a Rodríguez Serpas
(2005)[31], la auditoria integral es el proceso de
obtener y evaluar objetivamente, en un periodo determinado, la
evidencia relativa a la información financiera, al
comportamiento económico y al manejo de una entidad con la
finalidad de informar sobre el grado de correspondencia entre
aquellos y los criterios o indicadores establecidos o los
comportamiento generalizados. La auditoria integral implica la
ejecución de un trabajo con enfoque, por analogía
de las revisiones financieras, de cumplimiento, control interno y
de gestión, sistema y medio ambiente
Interpretando a Hernández V., Jaime
(2005)[32], la auditoría integral: un
verdadero arquetipo de control empresarial) Auditoria integral,
es la exploración o examen critico de las actividades,
operaciones y hechos económicos incluidos sus procesos
integrantes, realizados por un ente económico cualquiera,
mediante la utilización de un conjunto estructurado de
procesos, procedimientos, técnicas y practicas
profesionales.
Según la Fundación canadiense para la
Auditoria Integral -FACAI; la Auditoria integral, es la
evaluación independiente y objetiva de la imparcialidad de
las declaraciones de la dirección sobre los resultados o
la evaluación de los sistemas y practicas de
gestión con relación a ciertos criterios. Esta
evaluación se presenta a un órgano rector o a
cualquier otro organismo con responsabilidades
similares.
Según la XXIII Conferencia Interamericana de
Contabilidad, concordando los aportes de Jaime i.
Walinsky-Argentina-, Juan de la Cruz Martines y Elver
Jesús Lemus Varela- Colombia-, Agustín Lizardo
–Republica Dominicana– y Jaime A. Hernández-Colombia,
podemos llegar a definir a la auditoria integral de la siguiente
manera: La auditoria integral es un modelo de control completo de
la gestión de un ente, incluido su entorno. Debe brindar a
los propietarios, a los inversionistas, al estado y a la
comunidad en general una razonable opinión sobre la
calidad, eficiencia, eficacia y economía de las
operaciones económicas, de la gestión
administrativa, del control interno y de la gestión
gerencial, así como también una opinión
sobre la razonabilidad de los estados financieros, el
cumplimiento de leyes y normas administrativas y contables, el
impacto sobre el medio ambiente y la neutralización de
riesgos. Debe, finalmente, determinar los defectos, los
desvíos y los problemas detectados para concluir
proponiendo mejoras, correcciones y soluciones.
FILOSOFÍA DE LA AUDITORÍA
INTEGRAL
La visión que queremos dejar establecida de la
auditoria integral, es que va mas allá de las definiciones
técnicas y del alcance propiamente tal, es mas bien, a
nivel filosófico conceptual, la idea es que internalicemos
como auditores el hecho de que el mercado y por ende nuestros
clientes, se han globalizado, lo cual provoca que cada vez mas
nos exijan exámenes integrales, los cuales van mucho mas
allá de lo financiero -tributario.
En definitiva debemos entender a la auditoria integral,
desde la perspectiva del servicio que nuestros clientes esperan,
recordemos que el principio básico que rige nuestra
economía global, es que el –cliente es el rey- el es quien
solicita el servicio, es el quien le asigna el valor, no
nosotros, por lo tanto, es nuestra responsabilidad enfrentar este
nuevo escenario.
El fundamento filosófico de la auditoría
está basado en los siguientes principios:
Independencia: Determina que en todas las tareas
relacionadas con la actividad, los miembros del equipo de
auditores, deberán estar libres de toda clase de
impedimentos personales profesionales o económicos, que
puedan limitar su autonomía, interferir su labor o su
juicio profesional..
Objetividad: Establece que en todas las labores
desarrolladas incluyen en forma primordial la obtención de
evidencia, así como lo atinente a la formulación y
emisión del juicio profesional por parte del auditor, se
deberá observar una actitud imparcial sustentada en la
realidad y en la conciencia profesional.
Certificación: Este principio indica que
por residir la responsabilidad exclusivamente en cabeza de
contadores públicos, los informes y documentos suscritos
por el auditor tienen la calidad de certeza es decir, tienen el
sello de la fe pública, de la refrenda de los hechos y de
la atestación. Se entiende como fe pública el
asentamiento o aceptación de lo dicho por aquellos que
tienen una investidura para atestar, cuyas manifestaciones son
revestidas de verdad y certeza.
Integridad: Determina que las tareas deben cubrir
en forma integral todas las operaciones, áreas, bienes,
funciones y demás aspectos consustancialmente
económico, incluido su entorno. Esta contempla, al ente
económico como un todo compuesto por sus bienes, recursos,
operaciones, resultados, etc.
Planeamiento: Se debe definir los objetivos de la
Auditoría, el alcance y metodología dirigida a
conseguir esos logros.
Supervisión: El personal debe ser
adecuadamente supervisado para determinar si se están
alcanzando los objetivos de la auditoría y obtener
evidencia suficiente, competente y relevante, permitiendo una
base razonable para las opiniones del auditor.
Oportunidad: Determina que la labor debe ser
eficiente en términos de evitar el daño, por lo que
la inspección y verificación deben ser ulteriores
al acaecimiento de hechos no concordantes con los
parámetros preestablecidos o se encuentren desviados de
los objetivos de la organización; que en caso de llevarse
a cabo implicarían un costo en términos
logísticos o de valor dinerario para la
entidad.
Forma: Los informes deben ser presentados por
escrito para comunicar los resultados de auditoría, y ser
revisados en borrador por los funcionarios responsables de la
dirección de la empresa.
Cumplimiento de las Normas de Profesión:
Determina que las labores desarrolladas deben realizarse con
respecto de las normas y postulados aplicables en cada caso a la
práctica contable, en especial, aquellas relacionadas con
loas normas de otras auditorías especiales aplicables en
cada caso.
DOCTRINA DE LA AUDITORÍA
INTEGRAL.
GENERALIDADES
Según Canevaro (2004)[33],
la Auditoría Integral se define como el examen objetivo,
sistemático y profesional de las operaciones financieras y
administrativas; comprende: la evaluación de las
transacciones y de la información financiera y el
cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias,
contractuales, normativas y/o políticas aplicables y la
evaluación de los resultados de la gestión y su
adherencia a los principios de economía, eficiencia y
eficacia.
El término Auditoría Integral, será
usado como la máxima expresión de la
Auditoría Gubernamental para evaluar la gestión de
los Gobiernos Regionales. Los alcances indicados representan una
respuesta institucional a la creciente necesidad de la sociedad
por conocer con un grado de seguridad razonable, cuál es
el uso que se da a los recursos del Estado. Por supuesto, la
tarea de evaluar la gestión pública, requiere el
desarrollo de una capacidad profesional acorde con la complejidad
de las operaciones y sistemas de administración cambiantes
en el sector público de nuestros días.
OBJETIVOS DE LA AUDITORÍA
INTEGRAL
De acuerdo con Blanco (2001)[34], la
Auditoría Integral, representa un medio decisivo para la
modernización y transparencia en la forma de administrar
los recursos públicos en los Gobiernos Regionales. Los
objetivos de la Auditoría Integral, están
íntimamente relacionados con los objetivos de las
auditorías que la componen, con la particularidad de que
la parte focal de su interés está en propender por
la calidad en la rendición pública de cuentas sobre
las responsabilidades conferidas. Los objetivos de esta
auditoría son: La formación de una opinión
sobre los Estados Financieros y determinar si la
Administración Pública ha logrado agregar valor a
sus actividades. Estos serían los objetivos a corto plazo.
Sin embargo, en el mediano plazo, lo que se busca con esta
auditoría es "generar una conciencia en los Servidores
Públicos, los Auditores de la Contraloría y los
Ciudadanos en general, de que los recursos del Estado deben ser
manejados con los más altos estándares de
administración y transparencia y que ello puede ser medido
para tranquilidad y perdurabilidad de las instituciones
democráticas. En el largo plazo, la Auditoría
Integral, unirá la gestión pública con los
estamentos de la sociedad, de tal forma que contribuya a crear y
mantener una cultura de control de los recursos
públicos, apoyando constante y oportunamente los
esfuerzos por retornar a los contribuyentes, en forma de
servicios de alta calidad, los impuestos y otras contribuciones
que tienen que hacer para la subsistencia del Estado.
ALCANCE DE LA AUDITORÍA
INTEGRAL
Interpretando a Canevaro (2004)[35], una
Auditoría Integral consiste en una revisión
sistemática de:
La forma en que se cumplen las responsabilidades
públicas yLa calidad y oportunidad con los cuales se reporta
el cumplimiento de las mismas.
La Auditoría Integral se realiza en cumplimiento
de una responsabilidad conferida y por consiguiente
también debe rendir cuenta, informando los resultados
obtenidos.
Es integral, puesto que abarca los aspectos que ven
individualmente las otras auditorías, facilitando una
visión del conjunto de responsabilidades más
importantes en la gestión pública.
ÁREAS OBJETO DEL EXÁMEN
Todas las áreas que están previstas para
la práctica de la Auditoría Financiera, de
gestión y otras pueden estar cubiertas por la
Auditoría Integral. Sin embargo, no debe entenderse que
esta auditoría abarca todas las áreas de
gestión de una entidad.
Como ya se explicó en la definición, esta
auditoría, se ocupa de evaluar el cumplimiento de
responsabilidades y la forma en que se cumplen. Así las
cosas, puntualmente y como producto de una planeación
adecuada, el Auditor Integral podrá decidir evaluar la
gestión en todas las áreas de responsabilidad o en
algunas de ellas. A manera de ejemplo, son áreas de
responsabilidad el manejo de recursos físicos (entre otros
la contratación para compra de bienes o prestación
de servicios), humanos y financieros y el cumplimiento de leyes,
normas, reglamentos y políticas. A menudo las áreas
de responsabilidad son fácilmente identificables en los
estatutos de creación y demás normas legales de
funcionamiento. En todo caso, en ausencia de ellos, la
identificación del conjunto de objetivos y metas que deben
alcanzarse constituye una referencia apropiada para las
decisiones de alcance. Por supuesto, se requiere pensar en el
100% de los componentes de responsabilidad y hacer una
selección de aquellos calificados como críticos
para la misión y objetivos del gobierno
Regional.
En resumen la Auditoría Integral suele incluir la
evaluación y examen de:
Sistemas de Control Financiero
Sistemas de Control de Gestión
Estados Financieros
Informes Financieros diferentes a Estados
FinancierosInformes Operativos y de Resultado
Implicando evaluar la confiabilidad, el
cumplimiento, la eficiencia, la eficacia, y la economía,
donde sea aplicable y práctico.
REQUERIMIENTO DE HABILIDADES
En razón al amplio alcance la Auditoría
Integral, se hace necesario la participación de diversas
habilidades profesionales. Como es evidente, el ejercicio de la
auditoría deberá apoyarse no solo en profesionales
con orientación contable y financiera. Será
necesario que participen: Ingenieros, Administradores, Abogados,
Economistas, especialistas en sistemas computacionales, etc.
Desde luego que dichos profesionales, para prestar sus servicios
a la Auditoría Integral, deberán cumplir con los
requisitos de las Normas sobre capacidad profesional. En todo
caso, el auditor responsable de la planeación y
dirección del trabajo, oportunamente decidirá el
tipo de habilidades requeridas.
CONSIDERACIONES GENERALES DE EXTENSIÓN Y
OPORTUNIDAD
Según Voss (2005)[36], la
Auditoría integral como un recurso para estudiar las
responsabilidades, naturalmente tiene identificado que su examen
se ocupará del período o períodos que cubra
la misma rendición de cuentas. Por ejemplo, si lo que se
está estudiando es la responsabilidad por revelar en
qué se usó el presupuesto, pues la extensión
del examen será el período o períodos a los
que correspondan los informes donde la entidad reporta la
ejecución presupuestal. Por otra parte, como ya se
planteó en párrafos precedentes, el auditor
deberá decidir si examina menos de la totalidad de los
datos para sacar una conclusión que proyectada a criterio
o estadísticamente, le permita formarse un concepto sobre
la calidad de los datos reportados. De igual forma, podría
decidir seleccionar algunos proyectos o destinaciones
presupuestales que le parezcan serían representativas del
cumplimiento de responsabilidad, para evaluarlos en cuanto a las
3 "E", siempre y cuando antes se haya practicado un examen de los
Estados Financieros.
La oportunidad de la Auditoría Integral,
estará dada por el Plan Estratégico de Control y
por el Plan Anual de Operaciones. Desde luego, que en tales
planes se dará consideración a los requerimientos
de oportunidad que se establecen en la Ley Orgánica, otros
reglamentos y en solicitudes puntuales. Sin prejuicio de los
requerimientos normativos las Auditorías Integrales
deberán ser cíclicas, a fin de proveer a los
administradores de la información pertinente para mejorar
en su gestión, al permitirles corregir y adoptar las
medidas correspondientes.
CRITERIOS Y NORMAS DE AUDITORÍA
INTEGRAL.
Si la función de la auditoría es
incrementar la credibilidad de los informes, es claro que la
labor del auditor, en si, ha de gozar de gran credibilidad. La
auditoría tradicional debe cumplir con las normas de
auditoría generalmente aceptadas y los principios de
contabilidad generalmente aceptados, como base para el
establecimiento de su cuota de credibilidad. En el caso de la
auditoría integrada, tanto las prácticas de
administración generalmente aceptadas, como las normas de
auditoría requeridas, para examinar dichas
prácticas, están aún en proceso de
desarrollo y determinación. Las normas y técnicas
para la auditoria integrada deben adecuarse, en base a los
criterios y normas de la auditoría financiera,
auditoría de gestión y exámenes
especiales.
CRITERIOS DE AUDITORÍA
INTEGRAL
Un elemento de vital importancia en el proceso de
auditoría integrada lo constituye la aplicación de
criterios de auditoría. Los criterios de
auditoría son normas razonables contra las cuales pueden
evaluarse las prácticas administrativas y los sistemas de
control e información, en forma adecuada. Dichos criterios
son utilizados para juzgar el grado en el cual el Gobierno
Regional auditado cumple con las expectativas que se
habían determinado y dispuesto en forma
explícita.
En las áreas en las cuales aún no existen
criterios, éstos pueden emanar de diversas fuentes
incluyendo los pronunciamientos de organizaciones profesionales,
reglamentos gubernamentales, directrices, literatura sobre el
tema sometido a auditoría, conceptos de profesionales
respetados que trabajan en el área y esencialmente el
sentido común, es decir, lo que una persona podría
esperar en forma razonable de la administración bajo unas
circunstancias dadas.
Para poder ser más efectivos, los criterios deben
ser aceptables para todas las partes involucradas. Esta
aceptación puede obtenerse en la práctica,
involucrando directamente a la administración en el
proceso del establecimiento de estos criterios. Por. Ejemplo, en
las áreas de auditoria en las cuales aún no se ha
determinado el criterio, se busca la opinión de
especialistas en esas áreas y se compara las
prácticas sugeridas con aquellas adoptadas en otras
jurisdicciones (Por ejemplo la Contraloría General de los
Estados Unidos). Después, se discuten los criterios
expresados con la Gerencia de los Gobiernos Regionales que se
estaban sometiendo a la auditoría, para poder lograr tanta
información al respecto como fuera posible y establecerlos
de las formas más razonables, práctica y pertinente
posible.
Las Guías de Auditoría, incluyen tanto los
criterios generales de auditoría como los subcriterios que
son aplicados en la realización de las auditorías.
A medida que se obtiene mayor experiencia, es posible que los
criterios cambien y que se agreguen criterios en otras
áreas de auditoría.
Cuando los siguientes criterios generales se utilizan en
auditoria, deben apoyarse en
CRITERIOS DE AUDITORÍA
INTEGRADA
Sistemas de
Contabilidad
Para satisfacer las necesidades tanto a nivel
departamental como de organismos centrales, los sistemas de
contabilidad deben revestir las siguientes
características:
Tener responsabilidad a nivel
departamental;Satisfacer las necesidades de la
administración en relación con la
información completa y oportuna de costos y
rendimientos; yCumplir con los requisitos esenciales de los
organismos o entidades estatales
Certificaciones/Revelaciones
Para mostrar las transacciones y situación
financiera del un gobierno regional, deben proporcionarse estados
financieros que tengan las siguientes
características:
Integrados, incluyendo información financiera
general sobre todas actividades sectoriales;Completos, incluyendo toda la información
necesaria para que puedan ser entendidos: yPreparados de acuerdo con los principios de
contabilidad generalmente aceptados dentro de las
prácticas gubernamentales.
Autoridad/Cumplimiento
Para cumplir con la autoridad o el mandato, es
necesario:
Identificar dicho mandato o autoridad y establecer,
documentar y comunicar las políticas y procedimientos
para su cumplimiento;Debe asignarse la responsabilidad para la
ejecución de estas políticas procedimientos, a
personal calificado;Deben establecerse procedimientos y controles para
detectar e informar los casos de no cumplimiento:
yDicho cumplimiento debe someterse a
auditorías internas regulares.
Sistemas de Control
Presupuestal
Para garantizar los sistemas de control presupuestal se
debe:
Prevenir al Congreso y al Gobierno de ordenar
autorizaciones que pidan resultar excesivas; yComparar e informar los costos planificados y reales
y su desempeño dentro del año
fiscal.
PLANIFICACIÓN Y
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS DE CAPITAL
Para controlar la planificación de los proyectos
de capital más representativos y su adquisición, la
administración debe:
Definir y comunicar claramente las
responsabilidades;Respaldar las solicitudes de fondos con documentos
exactos y completos;Basar la aprobación final sobre toda la
información;Controlar adecuadamente la implementación de
los proyectos; y,Revisar los proyectos terminados.
PAPEL DEL CONTRALOR:
Para proveer liderazgo a la función financiera,
el Contralor debe:
Recomendar- e interpretar las guías,
directrices y políticas financie gubernamentales en el
área del control y el manejo financiero;Establecer normas de divulgación para los
estimados, para las cuentas públicas y para los
informes departamentales anuales;Informar a las autoridades sobre los planes
establecidos para gastos y sobre el desempeño de los
distintos departamentos o entidades, así como sobre la
idoneidad de los sistemas de soporte de control de gastos;
yIdentificar los requerimientos de especialistas
financieros y las acciones necesarias para satisfacer tales
requerimientos.
CONTROL DE TRANSACCIONES Y
REGISTROS
Para poder garantizar que las transacciones financieras
y los sistemas de información sean completos, exactos y
cuenten con autorización, todos le sistemas relacionados
con el aspecto financiero deben:
Contar con una segregación adecuada de
autoridades y deberes;Contar con controles que deben ser establecidos tan
pronto como se posible dentro del sistema; yContar con evidencia claramente documentada de que
todas las funciones del control están siendo
desarrolladas.
CONTRALORES
DEPARTAMENTALES
Para apoyar efectivamente al Presidente del Gobierno
Regional y poder ejecutar las políticas financieras
gubernamentales recomendadas se debe:
Informar directamente al Presidente de la
entidad;Tener la responsabilidad de informar sobre los
gastos departamentales en relación con los planes
trazados, para lograr una mejor ejecución
presupuestal, el establecimiento de sistemas de control para
crear otros sistemas de medición o evaluación
del rendimiento y de costos; y
SISTEMAS Y PROCESAMIENTO
ELECTRÓNICO DE DATOS, CONTROL Y MANEJO
Para garantizar la utilización económica
de los recursos de procesamiento electrónico de datos, la
administración debe:
Evaluar el desarrollo o las decisiones de
adquisición en relación con un plan
estratégico aprobado;Justificar los compromisos principales a
través de estudios de Factibilidad;Aplicar control de proyectos a través de la
implementación de nuevo sistemas; yAceptar formalmente los sistemas operacionales
resultantes después de la
implementación.
Para garantizar el uso eficiente de los recursos de
procesamiento electrónico de datos, la
administración debe:
Especificar las normas de calidad para cada tipo de
servicio de procese miento electrónico de
datos;Procedimiento para medir la efectividad
Reflejar la condición o estado técnico
del programa y justificar sus costos;Informar los resultados de la evaluación de
la efectividad, yEmplear las evaluaciones para aumentar la
efectividad del programa
EFICIENCIA
Para ayudar a controlar la eficiencia del trabajo
realizado, deben implementarse sistemas de evaluación de
rendimiento que:
Empleen medidas exactas y adecuadas para evaluar el
rendimiento;Compare el rendimiento con una norma;
Adecuar los informes a las necesidades de la
administración;Emplee datos de rendimiento para lograr un
mejoramiento de la productividad; yMantener actualizadas medidas e informes sobre
productividad.
ESTIMADOS Y OTROS PROCESOS
PRESUPUESTALES
Para suministrar una base firme para la revisión
y control de los gastos, por parte de la administración
del Gobierno Regional, los estimados y otros procesos
presupuestales, deben:
Establecer los objetivos y límites de gastos
o pautas antes de iniciar los planes presupuestales
detallados;Producir planes operacionales explícitos y
presupuestos según el rendimiento que se espera sea
logrado y producir también costos estimados para cada
gerente o administrador responsable;Facilitar la revisión de los ingresos y de
los gastos; yIncluir una revisión adecuada,
documentación, capacitación y controles de
procedimiento, para garantizar la calidad de la
información.
FORMA Y CONTENIDO DE LOS
ESTIMADOS
Para satisfacer los requisitos generalmente aceptados de
elaboración de informes, se debe:
Suministrar el consolidado, de los planes de gastos
del gobierno regional;Suministrar volúmenes de estimados
departamentales compatibles con e volumen consolidado, pero
con suficiente flexibilidad para mostrar actividades
particulares a nivel departamental o de entidad;Reflejar un análisis equilibrado, de los
planes de gastos del gobierno, integrando las autoridades y
mandatos estatutarios, las apropiaciones de préstamos,
inversiones y avances, y otras apropiaciones;Suministrar información funcional sobre los
programas y actividades, relacionando los costos con los
objetivos;Suministrar información sobre las
actividades, hasta el nivel de proyectos y procesos
detallados, para los cuales puede también
desarrollarse información sobre rendimientos y
costos;Describir la contribución de cada componente
de los programas a lo objetivos inmediatos, intermedios y
finales de dichos programas;Reflejar la forma en que se han asignado las
responsabilidades para la distintas actividades;Suministrar información sobre rendimiento e
información financiera de acuerdo a las
responsabilidades asignadas en cada organización,
cuando ni puedan ser explicados en forma suficientemente
amplia a través de la estructura de las
actividades;Resumir la información del "objeto de los
gastos" con los estimado consolidados, y suministrar normas y
objetivos dentro de los estimados departamentales;Mostrar los gastos personales, donaciones y
contribuciones y gastos d capital detalladamente;Suministrar análisis suplementarios,
reflejando los costos totales de las actividades
seleccionadas que involucren a más de un departamento
o entidad;Incluir información sobre el rendimiento en
forma cuantitativa o narrativaIndicar los costos totales de los productos o
resultados del programa;Suministrar información separada, comparando
los gastos solicitados los gastos previstos;Suministrar comparaciones históricas
adicionales y proyecciones futuras, junto con explicaciones
adecuadas de las tendencias y las suposiciones;Revelar los gastos taxativos y su efecto sobre los
datos comparados.
CONFIABILIDAD EN LA
INFORMACIÓN:
Para ayudar a garantizar la calidad de los estimados y
las cuentas públicas la información
debe:
Ser congruente con los objetivos operacionales y los
sistemas de información de la
administración;Basarse en los objetivos fijados de acuerdo a la
política a seguir, comunicados en forma clara y
oportuna a todos los niveles gerenciales involucra dos en la
planificación de gastos;Incluir pronósticos en los estimados y
revisarlo en las cuentas públicasFundamentarse en sistemas de contabilidad integrados
basados en costosBasarse en sistemas de información de
rendimiento que cuenten con controles equivalentes a los de
los sistemas de información financiera; y
ademásIndicar los objetivos y sub-objetivos del programa
en forma realista en términos mensurables,
especificando detalladamente los resultados y permitiendo que
los costos sean comparados con éstosPara que sea útil, la información
contenida en los estimados y las cuentas públicas,
debe ser pertinente, completa, comparable, comprensible,
objetiva, confiable y oportuna.
EVALUACIÓN DE LAS
AUDITORÍAS INTERNAS
Para que la función de la auditoría
interna sea completa y efectiva, debe:
Proporcionar a la administración una
evaluación independiente y continua de todos los
aspectos de las actividades desarrolladas en la
entidad;Garantizar a través de una buena
planificación de la auditoría, que todas as
actividades sean identificadas, que las áreas de
auditoría potencial sean clasificadas en orden de
prioridad, y que los objetivos de auditoría sean
adecuadamente determinados para cada área seleccionada
por la auditoría;Contar con un estatus organizativo que permita
elaborar informes objetivos y efectivos sobre las operaciones
o actividades desarrolladas en la entidad. Sus deberes y
responsabilidades deben ser comunicados en forma clara a
través de un mandato suscrito por el Presidente de la
entidad, que demuestre posiblemente su apoyo.
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